Infraestructura portuaria: un paso atrás

Por: Roberto Urrunaga

Profesor Principal del Departamento de Economía de la Universidad del Pacífico e Investigador en temas de infraestructura y regulación de servicios públicos.

Una desagradable sorpresa ha causado la promulgación en días recientes de los Decretos Supremos N° 019-2010-MTC y 020-2010-MTC, que modifican el Reglamento de la Ley 27943, Ley del Sistema Portuario Nacional, con relación a la participación de ENAPU en los procesos de promoción de la inversión privada en puertos. Los Decretos mencionados afectan negativamente los procesos de concesión en marcha, y particularmente las iniciativas privadas presentadas para el desarrollo del Muelle Norte del Terminal Portuario del Callao, y denotan un cambio de rumbo difícil de explicar en términos técnicos, y que sería el fruto de la improvisación frente a presiones políticas. Un ejemplo categórico de la improvisación es la promulgación del segundo Decreto apenas a los 3 días del primero, con algunas modificaciones en un intento de aminorar las críticas, aunque sin éxito.

Los Decretos asocian inadecuadamente el fortalecimiento de ENAPU con la promoción de la competitividad en la infraestructura portuaria pública, y justifican la participación de esta empresa para tal objetivo debido a que es “el administrador portuario de los puertos de titularidad pública”. Al respecto, ENAPU no es el único administrador portuario de los puertos de titularidad pública, debido a lo cual no se desprende que para promover la competitividad en la infraestructura portuaria pública tenga que permitirse la participación de ENAPU. Es más, como la experiencia en el propio país lo muestra, esto puede lograrse más rápida y eficientemente concesionando los puertos a empresas privadas y de reconocida experiencia internacional.

El aspecto más crítico de los Decretos es el carácter obligatorio que se le asigna a la participación de ENAPU cuando se determine la conveniencia de promover la competencia en la administración de un puerto de titularidad pública comprendido en un proceso de promoción de la inversión privada. Esta modificación del Artículo 57 del Reglamento de la Ley se opone al Artículo 10.3 de la propia Ley, que lista las modalidades de entrega de la administración portuaria al sector privado, donde si bien una de ellas es la Asociación en Participación, otra igualmente válida es el Contrato de Concesión, la que dejará de aplicarse en el nuevo escenario. Es decir, los Decretos cierran la posibilidad de una administración exclusivamente privada en el caso de promoción de competencia mencionado, sin análisis alguno que fundamente tal disposición.

Los Decretos no mencionan los beneficios ni mucho menos los costos que los cambios normativos pueden generar. Luego de haber revisado varias veces los Decretos, aun no encuentro beneficio alguno. En el otro lado, se genera como costo directo la creación del Comité de Inversión en Materia Portuaria dentro del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el cual se encargará del proceso de selección público para determinar el socio de ENAPU. Al margen de los recursos financieros que este Comité demande, no parece razonable duplicar las labores de otras instituciones como PROINVERSIÓN y la propia Autoridad Portuaria Nacional (APN), en lugar de utilizar su infraestructura, equipos técnicos y experiencia en general. La decisión tomada estaría revelando la pérdida de confianza del gobierno en estas instituciones, lo que puede introducir conflictos institucionales y con ello sobrecostos adicionales.

Otro costo directo potencial de las modificaciones legales es que podría afectarse la eficiencia económica en la provisión de los servicios portuarios, ya que se norma que la promoción de competencia se daría por “razones de necesidad pública”, lo que puede significar cualquier cosa y prestarse a manejos políticos. La teoría económica es muy clara al respecto: la competencia es el mejor modelo de asignación de recursos cuando no se enfrentan fallas de mercado. Sin embargo, cuando existe una falla de mercado, como es el caso de una industria con economías de escala o de ámbito, que es lo que ocurre normalmente en la infraestructura portuaria, el modelo más eficiente suele ser un monopolio natural, naturalmente sujeto a una buena regulación. Por lo tanto, la promoción de competencia en este tipo de industrias tiene que analizarse con criterios técnicos, asegurándose que no se van a introducir ineficiencias.

Del mismo modo, otro costo potencial en términos de eficiencia económica se encuentra en los criterios de selección del socio de ENAPU, pues se afirma que estos serán “… entre otros, la capacidad económica y la experiencia técnica del inversionista privado”. La frase “entre otros” deja abierta la posibilidad de incluir otro tipo de criterios ajenos a las consideraciones de eficiencia, con lo que no se asegura la selección del mejor postor, económicamente hablando.

Adicionalmente, los Decretos involucran costos indirectos que pueden ser significativos, si se considera la gestión de ENAPU a través de los años. Como ilustración, puede mencionarse la magnitud de sobrecostos que enfrentan los usuarios de los puertos administrados por ENAPU. Sgut (2005)[1] encontró que los sobrecostos en el Puerto del Callao por problemas de infraestructura, de eficiencia y de gestión alcanzaban a US$ 217 millones anuales. El CIUP (2005)[2] estimó los sobrecostos de todos los puertos administrados por ENAPU, sólo debido a problemas de infraestructura, en US$ 154 millones anuales. Por último, el CIUP (2007)[3] calculó los sobrecostos por la falta de grúas pórtico en el Puerto del Callao en US$ 42.7 millones anuales y una cifra en valor actual para un horizonte de 20 años entre US$ 160 millones y US$ 283 millones, dependiendo del escenario planteado. Si bien las 2 grúas pórtico en funcionamiento desde el año pasado deben haber reducido parte de los sobrecostos, aun falta mucho por hacer, por lo que sorprende, aunque a estas alturas no mucho, la lentitud de ENAPU.

Otro ejemplo de costos excesivos que han venido enfrentando los usuarios de los puertos se encuentra en las tarifas “reguladas” que ha venido cobrando ENAPU. OSITRAN determinó en el año 2004 que ENAPU rebajara las tarifas de diversos servicios regulados, pero la empresa no ha hecho efectiva tales reducciones tarifarias hasta la fecha, con el argumento que no podría cubrir sus costos más contingencias. Sin embargo, la empresa ya adelantó que ante la entrada en operaciones del Muelle Sur, realizará una importante reducción en las tarifas que cobra en el Puerto del Callao, lo que es una clara muestra que se ha venido aprovechando de los usuarios mientras ha sido la única alternativa portuaria en el Callao, en abierta rebeldía frente al regulador.

Claramente las rentas generadas y por generarse de un pequeño grupo de la población por el mantenimiento de ENAPU no compensan en modo alguno las ineficiencias y sobrecostos que enfrentan los usuarios que conforman el grupo mayoritario de los participantes de este mercado. ENAPU goza de una posición privilegiada, pues es un monopolio en la provisión de algunos servicios portuarios, sin haberse ganado ese derecho mediante un concurso público. Por lo tanto, si la decisión política es brindarle una nueva oportunidad a ENAPU para que sola o en asociación con otros operadores pueda participar del mercado, lo más eficiente sería hacerla competir como un postor más, y no seguir asegurándole un mercado que por las razones expuestas no ha atendido adecuadamente. Esto además permitiría que, en caso de ganar, quede sujeta al cumplimiento del contrato de concesión correspondiente, y con ello deba cumplir lo que determine el regulador


[1] Sgut, Martín. Estudio de los costos y sobrecostos portuarios del Puerto del Callao. Proyecto Crecer, 2005.

[2] Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Sobrecostos para los peruanos por la falta de infraestructura. Adepsep, 2005.

[3] Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Estimación del flujo de beneficios de la implementación de grúas pórtico en los amarraderos A y B del Muelle 5 del Terminal Portuario del Callao. MTC, 2007.

One Response to Infraestructura portuaria: un paso atrás

  1. Enrique dice:

    Todo sabemos de la ineficiencia con la que ha operado ENAPU asi como del cambio de concesión a asociación estrategica.
    Pero de donde? parte esta idea es ,de uno de los administradores portuarios número 1 del mundo
    ellos hacen esta propuesta , saben porque lo hacen los detalles se analizarán como parte del concurso público , asi como el nivel de inversión

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s

A %d blogueros les gusta esto: