Los reyes de la chatarra: un “análisis del análisis” de proporcionalidad de las normas que prohíben la importación de autos usados

Por: Óscar Súmar

La regulación de la importación de autos usados ha sido bastante llamativa: desde 1991 se vienen dictando sucesivas normas regulando  la importación, que luego han sido derogadas, sea legislativa o jurisprudencialmente.

En este momento se encuentra vigente una prohibición de importación de autos, pero que ha sido inaplicada mediante procesos de amparo, en los que se han interpuesto medidas cautelares para eludir la prohibición.

En este caso, nos enfocaremos en la STC 03610-2008-AA, expedida el 5 de noviembre de 2008, mediante la cual se declara infundada una demanda de amparo interpuesta por una empresa que importaba autos usados, a efectos de que se declare inaplicable la referida regulación prohibitiva, argumentando que ésta vulnera sus derechos al trabajo y la libre competencia.

El TC declara infundada la demanda por considerar que la medida es idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto a efectos de lograr la reducción de los accidentes de tránsito y de la polución [contradiciendo anteriores decisiones suyas, que pueden ser vistas aquí y aquí], que sería el fin de estas normas. Reproducimos el análisis del TC:

“Análisis de Idoneidad.- Refiere que toda injerencia en los derechos fundamentales, debe ser apta o capaz para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo. Resulta obvio, tal como fluye de lo actuado, que las medidas estatales adoptadas persiguen fines constitucionalmente legítimos, como son la salvaguarda del derecho a la vida, a la salud y a un medio ambiente equilibrado, y que las medidas sub exámine devienen en adecuadas e idóneas para la consecución de la finalidad a la que se dirigen, no resultando excesiva porque, a diferencia de otros países de la región, no se prohíbe la actividad sino que a través de normas se cumple una función regulatoria en un ámbito determinado.

 

b) Análisis de Necesidad.- Determina que para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma aptitud para alcanzar el objetivo propuesto y que, sea más benigno con el derecho afectado. El principio de necesidad supone, en este punto, la evaluación de la intensidad con el que el medio elegido puede afectar los derechos en cuestión, a efectos de analizar si dicha intensidad puede ser morigerada o reducida sin poner en riesgo la finalidad constitucional a la que intentan servir las normas adoptadas y, al mismo tiempo, sin afectar innecesariamente los derechos de otros. Conforme a Robert Alexy, “los principios de idoneidad y de necesidad conciernen a la optimización relacionada con aquello que es fácticamente posible”. En el presente caso, a juicio de este Colegiado, no existe ningún otro medio alternativo que sea adecuado para alcanzar el objetivo propuesto y que a la vez, sea más benigno, razón por la cual,  dicha restricción es un medio necesario en tanto no hay medidas alternativas igualmente eficaces. Es necesaria, además, porque las estadísticas que antes se han detallado determinan que hay una relación causa-efecto, pues a mayor obsolescencia de los vehículos usados, mayor probabilidad de accidentes de tránsito, toda vez que se trata de vehículos que ya cumplieron su vida útil.

 

c)  Análisis de Proporcionalidad stricto sensu.- Para que una injerencia en los derechos fundamentales sea proporcional, el grado de realización del objetivo de intervención debe ser por lo menos equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental, comparándose dos intensidades o grados: el de la realización del fin de la medida examinada y el de la afectación del derecho fundamental. Así pues, tales limitaciones suponen al recurrente, y en general, a los importadores, restricciones de baja intensidad que no afectan el contenido esencial de sus derechos económicos fundamentales, debido a que la importación de autos usados no se encuentra per se proscrita –a diferencia de otros países de la región– sino regulada y razonablemente restringida con la imposición de medidas legislativas limitadoras”.

Veamos por partes si efectivamente la medida de restringir la importación de autos usados podía cumplir, a un costo razonable, los fines que se proponía:

Reducción de accidentes

En relación al primer sub principio, el TC desarrolla en otra parte de la sentencia que existe una relación de causalidad entre los accidentes de tránsito y los autos usados, mayores de 10 años. Para hacer esto, cita al estudio Casos de Accidentes Fatales en Lima Metropolitana: Causas y Alternativas de Solución en el cual se señala que:

  1. De los vehículos de transporte público de pasajeros involucrados en accidentes de tránsito, el 79% registran una antigüedad mayor a 10 años.
  2. Tratándose de vehículos privados, el 62% registra una antigüedad mayor de 10 años.
  3. Tratándose de vehículos de transporte de carga, el 79% registra una antigüedad mayor a 10 años.

En relación a su utilidad para resolver el caso, esta información tiene severos problemas. Por un lado, no se señala cuántos automóviles con antigüedad mayor a 10 años efectivamente existen, con lo cual la correlación podría ser no muy grande. Nos explicamos, si el 70% de los automóviles de nuestro parque automotor tienen una antigüedad mayor a 10 años [el promedio es 17 años: ver p. 6 de este informe], no sería muy impresionante que el 79% de los que participan en accidentes de tránsitos pertenezcan a este grupo. Por otro lado, la norma no prohíbe la importación de automóviles con más de 10 años, sino con más de 5; respecto a los cuales no existe si quiera esta estadística. Finalmente, el TC señala que este estudio “ha determinado con claridad la relación causa-efecto que existe entre la mayor antigüedad y obsolescencia de los vehículos, y la mayor incidencia de accidentes”. Sin embargo, existe estadística en relación a las causas de los accidentes y las fallas mecánicas distan de ser la principal. En efecto, entre los años 2000 y 2008, las “fallas mecánicas” nunca han representado más del 3% de las causas de accidentes; frente al “exceso de velocidad” o “imprudencia del conductor”, que han bordeado el 30% en el mismo periodo.

Así asumiéramos que la antigüedad de los carros está asociada a las fallas mecánicas, tendríamos que concluir que, si se redujera la incidencia de éstas, su impacto en la reducción de accidentes sería de máximo 3%.

Reducción de la polución

En relación a la contaminación ambiental, el TC ha señalado que “Esta relación causa-efecto también se pone de manifiesto con los mayores flujos de importación de vehículos usados y el incremento de infecciones respiratorias agudas en niños menores de 5 años, lo cual ha sido advertido por el Informe Defensorial N.º 116 (fojas 114 de autos) sobre La Calidad del Aire en Lima y su Impacto en la Salud y Vida de sus Habitantes, pues de los 437,275 casos que se presentaron en 1995, en el 2005 esta cifra se incrementó a 1’105,575 casos, identificándose al parque automotor como la mayor fuente de contaminación al generar el 86% de los gases contaminantes, siendo igualmente importante mencionar que, de acuerdo con el mismo CIDATT, el 63% de los vehículos ingresados al Sistema de Transporte Terrestre entre 1991 y 2004 son vehículos usados con motor diesel, que en el caso particular del Perú posee un muy alto nivel de azufre”.

Si asumimos que la contaminación del aire es principalmente causada por los automóviles y que dicha contaminación es, a su vez, la causa de esas enfermedades; todavía quedan por responder las siguientes preguntas: ¿puede la prohibición de importación de autos usados reducir la contaminación?; y, ¿podría lograrse dicho propósito mediante otras medidas menos restrictivas?

En relación a la primera pregunta, lo primero que habría que tomar en cuenta es si la prohibición de importación de autos usados realmente contribuye a disminuir la obsolescencia de nuestro parque automotor. Si no existiera una prohibición de importación, existirían –entre otras- las siguientes posibilidades:

  1. que las personas adquieran autos nuevos;
  2. que las personas adquieran autos nuevos y revendan sus autos usados;
  3. que adquirieran autos usados importados de mejor calidad que los que tienen actualmente y se deshicieran de sus autos actuales; y,
  4. que adquirieran autos usados importados y revendieran autos usados a personas que antes usaban transporte público

Las posibilidades “1” y “3” contribuirían a reducir la contaminación, si asumimos que los autos nuevos o de menos kilometraje contaminan menos que los antiguos. Esta política no tendría incidencia positiva en relación a “1” y “2”; pero incentivaría “3”. Por otro lado, una norma prohibiendo la importación de autos usados podría tener las siguientes consecuencias:

  1. que las personas compren autos nuevos y se deshagan de sus autos antiguos;
  2. que compren autos nuevos y revendan sus autos antiguos en el mercado interno;
  3. que compren autos usados que ya pertenezcan a nuestro parque automotor; y;
  4. que las personas no cambien de automóvil.

Esta política provocaría incentivos positivos para todas estas actividades, de las cuales solo “1” contribuiría a reducir la contaminación.

Por otro lado, esta política asume que los autos nuevos causan menos contaminación que los autos usados; pero pierde de vista que el mismo objetivo de reducir la contaminación se puede lograr mediante la adquisición de autos usados de mejor calidad.

Además, a diferencia de lo que señala el TC, esa no es la única manera de reducir la contaminación, ni la menos costosa. De hecho, esto es tan cierto que otras medidas han sido aplicadas por el Gobierno peruano a fin de reducir la contaminación; tales como: revisiones técnicas y el “bono chatarreo”. Sin embargo, incentivar la adquisición de vehículos nuevos puede ser visto como una política contradictoria con el objetivo de reducir la contaminación, en la medida en que lo ideal sería –si se asume que los vehículos causan la mayoría de las emisiones- reducir el parque automotor en general, incentivando el uso generalizado del transporte público u otros medios de transporte. Esto, sin embargo, tendría que ser contrastado con el hecho de que tenemos el parque automotor más pequeño de la región [menos autos por persona] y que las dos terceras partes de éste se concentran en Lima [ver: informe, ya citado].

En conclusión, consideramos que difícilmente se podría considerar que esta norma: i) es adecuada para disminuir los accidentes o la contaminación; y, ii) que no existen medidas alternativas adecuadas. Con un análisis relativamente superficial creemos haber demostrado que la causalidad establecida por el TC es bastante débil y cuestionable. Adicionalmente, el análisis de proporcionalidad en sentido estricto que hace el TC es verdaderamente vergonzoso. No se puede creer que ese párrafo sea la idea de un análisis de costos y beneficios que maneja el TC. Ni siquiera se toma el trabajo de considerar a los posibles beneficiarios y perjudicados con la norma, el cual constituiría el primer paso de cualquier análisis de costos y beneficios.

Grupos de interés

Finalmente, y en relación al último punto señalado, no hay que perder de vista que los beneficiarios de estas normas restrictivas de las importaciones de autos usados son los vendedores de autos nuevos. Ellos están impulsando normas reduciendo los impuestos a la adquisición de autos y la reducción de aranceles; además de ser los principales beneficiarios de la norma que prohíbe la importación de autos usados.

23 Responses to Los reyes de la chatarra: un “análisis del análisis” de proporcionalidad de las normas que prohíben la importación de autos usados

  1. saba sansour dice:

    ¡Asu, que fea bajada de llantas al TC!.

    Para la próxima, que el TC llame a expertos para hacer el análisis de costos y beneficios.

    “Con un análisis relativamente superficial creemos haber demostrado que la causalidad establecida por el TC es bastante débil y cuestionable. Adicionalmente, el análisis de proporcionalidad en sentido estricto que hace el TC es verdaderamente vergonzoso. No se puede creer que ese párrafo sea la idea de un análisis de costos y beneficios que maneja el TC. Ni siquiera se toma el trabajo de considerar a los posibles beneficiarios y perjudicados con la norma, el cual constituiría el primer paso de cualquier análisis de costos y beneficios”.

  2. Hugo Moreau dice:

    Yo creo que mas importancia se le debería dar a soluciones de mas alcance o mas profundas como el bono de chatarreo; ya que normas como las discutidas en el articulo solo responden muchas veces a interés propios (importadores de carros usados o vendedores de carros nuevos). Esta normas son mayormente producto de lobby; esto se puede notar ya que si dichas normas son pasadas por los tests de proporcionalidad o análisis costo benéfico, no deberían de pasar, ya que hay maneras mas eficientes para resolver el problema (bono chatarreo o revisiones técnicas por ejemplo). Países como estados unidos o chile usan estos bonos de chatarreo para renovar su parque automotor cada 5 años; esta medida también podría desincentivar la compra de vehículos de segunda mano con lo que con una sola medicina podrías curar dos enfermedades.

  3. carla orrego dice:

    Me parece que en verdad la norma no tiene ningún sentido porque simplemente es producto de la presión de los gurpos de interés para limitar la competencia. No se ha hecho un buen análisis costo-beneficio porque al final el Estado y la sociedad pierden más con la prohibición: (i) desempleo en este mercado y mercados asociados (mecánicos, puertos, vendedores, …), (ii) menos variedad para elegir, (iii) menor porcentaje de ganancias por impuestos, (iv) incentivos perversos para eludir la norma (importación de autopartes para luego ensamblarlas o creación mercado negro), etc.

    Por otro lado, no habría gran diferencia en las cifras de accidentes y contaminación, a menos que se redefina la norma. No se debe cerrar la importación sino sacar de circulación autos de los años 70, 60 y por ahí. Para ello se debe utlizar el mecanismo de revisiones técnicas y hacer que efectivamente se cumpla, ya que sería la solución más aplicable a esta situación. El bono al chatarreo no funcionaría porque si la gente tiene carros de hasta los años 50, qué hace pensar que en verdad sería posible renovar el parque automotor con cierta periodicidad.

  4. Estimados Saba, Hugo y Carla,
    Gracias por sus comentarios.

    Saba: efectivamente, el TC debería contar con expertos en ACB, dado que constituye una parte trascendental de su labor.

    Hugo: no estoy seguro que el bono chatarreo sea una buena salida, en la medida en que los carros nuevos no necesariamente contaminan menos. Quizá la solución pase por salidas más alineadas con el mercado que los subsidios.

    Carla: crees que haya manera de lograr que las revisiones técnicas funcionen? Tiendo a pensar que no. Los estándares tienen muchos problemas como métodos de regulación.

    Saludos,

    Óscar

  5. Milton dice:

    Es un Buen tema de discusión sobre todo ahora que se gasta mucho en la implementación de planes y proyectos de ley sobre la contaminación y seguridad vehicular. Me parece fuera de lugar que el TC se base en un estudio que si se prohibiera los autos usados ( asumiendo que efectivamente son los que tienen mayores fallas) y que este solo reduzca los accidentes en 3 %.

    Es claro que si las personas deciden comprar otro auto , este tiene que ser mejor en algún aspecto para que incentive al usuario a adquirirlo. Por lo que se estaria desplazando en teoria un auto inferior al importado y entraria al circuito limeño un vehículo con mejores condiciones.

  6. Luis Hernán dice:

    El tema de la contaminación y de los accidentes son dos aristas totalmente distintas del problema de la antigüedad del parque automotor. Personalmente no creo que porque un auto tiene más de 10 años y viene de otro país, va a contaminar o fallar más que otro que ya tiene 10 años en nuestras apacibles pistas Limeñas (Asumiendo que el 75% de los autos están en Lima).

    En cuanto al porqué de la norma, eso es algo totalmente discutible. Si es que es por tema de seguridad vial, es discutible. Por el contrario si es que es un tema de salud ambiental, también lo es.

    Puedo tratar de entender que para el primero de los casos, este fallo del TC es un manotazo de ahogado con el tema de la inseguridad vial que reina nuestro tránsito. Puesto que sólo por dar un ejemplo, los buses del Metropolitano no tienen ni 6 meses de uso y ya han causado varios accidentes. El problema es que la seguridad de los autos (vista por la menor vida útil) tendría mucha mayor influencia si es que pudiéramos plantearnos como supuesto simplificador el hecho de que los choferes tanto del transporte ´público como privado son agentes que buscan el bien común….algo un poco discutible en mi opinión.

    En el caso de la salud ambiental de la ciudad, la antigüedad del automóvil no tiene que ver en esta discusión de una manera tan tajante. Puesto que un auto antiguo puede estar en perfectas condiciones siempre y cuando se le hagan los chequeos correspondientes. Y puede estar en pésimas condiciones luego del 6 año de uso si es que no se le dan los cuidados necesarios.

    Siempre va a darse la situación de poder analizar el efecto que cada medida va a causar en la sociedad. En este caso soluciones existen, un curso obligtorio de responsabilidad vial, mejores señales éticas, tener policías que hagan respetar las normas y no se hagan de la vista gorda (utopía). Y por ejemplo seguir las normas que ya han surtido efecto en otros países como la restricción vehicular. Entre otras.

  7. Mario Garcia dice:

    Me parece que este tema deberia de verse desde un punto de vista mas economico, es decir el impacto que tenie esta regulacion en el mercado automotriz. Las justificaciones de accidentes, como bien dice el articulo, es practicamente invalida y no deberia incentivar ninguna regulacion anti importaciones. Respecto a la contaminacion lo logico seria tratar de que las personas no manejen en vez de que manejen carros mas limpios, pero esto es algo que por lo normal no va de mano con los mayores ingresos de la economia, es decir, mientras mas dinero hay en la economia mas personas compran carros nuevos y usados, con esto en mente si tendria sentido la norma puesto que carros mas limpios es la segunda mejor solucion . Ademas de que en realidad esta norma si reduce la cantidad de autos importados y por lo tanto hay menos personas que compran carros lo que significa menos personas que manejan llegando por ultimo a una menor contaminacion, pero para esto el analisis pertinente seria el que responda la pregunta ¿que tanto impacto tiene la regulacion en terminos economicos vs la disminucion en contaminacion y las consecuencias positivas de esto? cosa, que no hay . teniendo en cuenta esto, es muy dificil pensar que una restriccion de las importaciones pueda tener algun beneficio economico y por ultimo social, es posible que la regulacion afecte la distribucion del ingreso asi como el beneficio del consumidor.

    • Hola Mario,
      gracias por tu comentario. Estoy de acuerdo en gran medida. Pero ojo que un punto importante del artículo es que la compra de autos usados podría mejorar el parque automotor. Osea, no necesariamente éste mejora únicamente comprando autos nuevos, puede mejorar con autos usados de mejor calidad. Sí es verdad que, como dices, se reduciría el número total de autos; pero también es verdad que se renovaría menos el parque automotor, con una restricción de importaciones. Así que el único beneficio hipotético posible, igual se terminaría cancelando. Eso fuera de que las normas peruanas (más allá de la bonanza económica) incentivan la compra de automóviles, lo cual señalo como contradictorio con el objetivo de reducir el número total de automóviles.

  8. Juan José Santanera dice:

    Interesante artículo Oscar, pero me queda una duda, ¿cuántos muertos causan ese 3% de fallas mecánicas, en comparación al resto? Porque tal vez sea el exceso de velocidad uno de los factores que cause más muertes y estos provendrían de vehículos nuevos que no contaminan tanto jaja.

    Saludos,

    JJ

    • Gracias Juan José, qué gusto tenerte por el blog, ojalá sigas comentando. En realidad no tengo ese dato, pero asumiría que 60% de accidentes definitivamente causa más muertes que 3%. En ese sentido, medidas para reducir la velocidad o que los choferes aprendan a manejar, ayudarían más a reducir los accidentes y sus consecuencias que impedir la importación de autos.

  9. Talia Fernandez dice:

    Si las razones por las cuales se busca implementar esta nueva norma son reducir los accidentes y controlar las emisiones de gases contaminantes, el gobierno deberia implementar verdaderos incentivos que lleven a las personas a tener carros viejos o nuevos (ya que no existe una relacion entre antiguedad y una mayor emision) en buen estado mecanico y a manejar con prudencia (exceso de velocidad es la mayor causa de accidentes), como por ejemplo: revisiones obligatorias, multas de transito mas altas, etc. Es obvio que la prohibicion de los autos usados es una presion de los importadores de carros nuevos, ya que bajo un analisis costo-beneficio, la norma no tiene ningun sentidos.

    • Gracias por tu comentario Talia. De acuerdo con lo que mencionas en general, pero considero que esas otras políticas que mencionas: revisiones técnicas o multas, también tienen sus propios problemas y no siempre consiguen los fines que supuestamente deben.

      • Talia Fernandez dice:

        Yo creo que las revisiones tecnicas cumplen su fin dado que hay muchas personas irresponsables que andan por las calles por ej: sin espejos, sin luces direccionales, sin luces de freno, y obligarlos a tener revisiones tecnicas obligatorias, 1. los sacaria de las calles y usarian transporte publico, o 2. se verian obligados a arreglar su auto. Viendo como las personas mantienen sus autos demuestra lo poco que lo cuidan y eso es un incentivo a manejar con mayor imprudencia, si estan forzados a arreglarlos, ciudarian mas de ellos y manejarian mejor. Si los arreglan se reduce la contaminacion.

  10. Valeria Diez dice:

    Estoy de acuerdo con que esta norma es ineficiente para reducir los accidentes, creo que algo más importante que el estado de los autos es la imprudencia de tanto los conductores como los peatones. Las sanciones que reciben los conductores no son lo suficientemente drásticas para incentivar que cambien su comportamiento; y con respecto a los peatones, estos muchas veces ni tienen sanciones cuando su imprudencia al cruzar las calles, no utilizar los puentes peatonales y tomar transporte público en zonas que no son paraderos establecidos, causan severos accidentes que muchas veces pueden ser atribuidos al conductor. Creo que sanciones más fuertes en este caso serían más efectivas que regular el tipo de auto que se utiliza.
    De la misma manera, con revisiones técnicas más minuciosas se podría tratar el tema de la contaminación de los automóviles. Ya que esta norma simplemente no va a reducir el parque automotor que sería lo más efectivo para reducir la contaminación.

    • Gracias Valeria por tu comentario. La pregunta sería si las revisiones técnicas y las multas puedes reducir esos problemas. Las multas tienen el problema de no atacar específicamente las actividades que causan accidentes, sino que se “predice” que determinadas actividades pueden causar accidentes. Por otro lado, las revisiones técnicas pueden ser entendidas como fijaciones de estándares, con todos los problemas asociados a estos.

  11. Alvaro Meléndez dice:

    De acuerdo con lo que dices, pero yo creo que el Estado al reducir aranceles e impuestos a la compra de autos nuevos está tratando de complementar el bono chatarrero ya que incentiva la compra de estos autos que contaminan menos. Esto se ha demostrado en los últimos datos que señalan un crecimiento en la compra de estos. Ahora, el problema está en que hacen las personas con sus autos usados luego de comprarse uno nuevo. Lo lógico sería venderlo, pero aquí entra el bono chatarrero como una opción válida y beneficiosa donde la persona pueda conseguir un dinero extra para pagar su auto y el Estado se encargue de desechar el auto usado.

  12. Estimado Álvaro,
    Muchas gracias por tu comentario. Yo no estoy de acuerdo con el bono chatarreo, creo que no se debería incentivar la adquisición de ningún carro. Además de ser ineficiente, redistributivamente es injustificable.

  13. freddy dice:

    No veo necesidad de prohibir la importación, creo que simplemente se debe cuidar que los autos usados que se importan, independientemente de su antigüedad, cumplan con ciertos estándares que garanticen seguridad y no exceso de contaminación.

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