Reflexiones constitucionales y económicas universales a favor del sistema bicameral

Por: José Francisco García G.*

Es curioso cómo los argumentos constitucionales (de diseño institucional) y económicos (el análisis económico del derecho) van de la mano a la hora de intentar asesorar al constituyente –originario o derivado– a optar entre una legislatura unicameral o bicameral.

Buena parte de estos debates han llegado a nuestros oídos gracias al extenso debate de los Founding Fathers americanos, en particular a la obra El Federalista, la serie de 85 ensayos (o panfletos políticos) de Madison, Hamilton y Jay que tenían por objeto persuadir a los ciudadanos (la elite más bien) de Nueva York a ratificar la Constitución de 1787.

Se trata el bicameralismo, entonces y bajo una mirada constitucional, de un problema de intentar atomizar el poder aún más. Piénsese que para los americanos ello era una garantía adicional a la mayor fuente de dispersión del poder: la existencia misma de ámbitos o competencias claramente delimitados entre lo federal (acotado) y lo estatal (regla general) que, sin embargo, competían (operando como contrapeso), y con ello se resguardaban de mejor manera los derechos y libertades individuales.

El sistema bicameral no sólo tiene el sentido de entregar una doble revisión del proceso legislativo (la idea de una Cámara revisora, de hombres buenos, maduros, moderadora de las pasiones políticas propia de la Cámara “más” política, si ello fuera posible), sino mayores controles del proceso de formación de la ley en el detalle, el texto mismo. Recordemos que la garantía de los derechos (la reserva de ley) consiste precisamente en que los representantes del pueblo acuerden un texto exacto para limitar, restringir, regular los derechos individuales. En el derecho comparado eso llega incluso a la formación de comisiones mixtas entre las Cámaras (en el sistema bicameral), para que esta tercera instancia logre negociar las diferencias de textos entre ambas Cámaras.

Asimismo, el sistema bicameral es una garantía de los derechos individuales de la minoría en la medida en que permite distribuir en distintos niveles de representación, por ejemplo, representantes a nivel nacional y senadores de un cierto plano regional o estadual. El caso de Estados Unidos es simbólico en esto: se elige 2 senadores por estado, reflejando el compromiso que la nación, es tanto un acuerdo de ciudadanos como de estados.

El análisis económico del derecho, por su parte, racionaliza buena parte de los argumentos de los liberales clásicos, entregándoles sustento positivo (empírico). Adicionalmente, y en la lógica de dispersar el poder, nos enseña que en un mundo donde las leyes pueden entenderse como un equilibrio entre oferta y mercado de legislación, donde tanto oferentes (representantes) como demandantes (principalmente grupos de interés), son maximizadotes de interés, y en donde hay buenas razones para pensar que las leyes tendrán un claro sesgo de interés especial o privado (y no público o de interés común, como solemos creer y enseñar en clases); entonces el sistema bicameral puede tener algún sentido también en este plano.

Uno de los aportes más importantes en esta línea lo encontramos en El Calculo del Consenso, de Buchanan y Tullock, quienes apoyaron explícitamente un modelo bicameral para la conformación de una legislatura. Su análisis nos lleva a la teoría de las “coaliciones mínimas ganadoras” de Ricker quien sostiene que, en teoría, la coalición más estable en un cuerpo legislativo estará compuesta por una mayoría levemente superior al cincuenta por ciento (mayoría simple). Una coalición de mayor tamaño tratará de sacarse de encima el “exceso de mayoría” como medio para mejorar los pagos per capita a los miembros de la coalición.

Buchanan y Tullock, sin embargo, ofrecieron un análisis un tanto más problemático respecto del tamaño efectivo de una coalición ganadora (gobernante). Los autores demostraron que con una regla de mayoría simple en una legislatura unicameral, un cuarto del electorado puede formar una coalición electoral efectiva.

El análisis de estos autores respecto del bicameralismo, descansa sobre la base de los beneficios asociados con aumentar el cálculo efectivo del consenso entre los electores que tienen el poder de controlar la dirección de la legislación en una legislatura unicameral. Si en cambio tenemos una legislatura bicameral, y cada cámara responde a mapas geográficos diseñados de manera diferente, luego el efecto es aumentar el tamaño de la coalición electoral ganadora potencial desde poco más de un cuarto a poco más de 7/16, o casi la mitad. Para alcanzar el mismo nivel de consenso usando una legislatura unicameral, se necesitaría reemplazar la regla de la mayoría simple con una regla supermayoritaria de 7/8. La dificultad de usar una regla como esta para descabezar a una coalición electoral ganadora tan pequeña consiste en que la regla alternativa permitiría que 1/16 del electorado tuviera un poder de veto efectivo sobre la legislación propuesta. En efecto, el bicameralismo aumenta el consenso a poco más de la mitad sin entregar un poder de veto a una pequeña minoría del electorado.

En Chile la discusión en torno al bicameralismo no ha sido un tema particularmente álgido. De hecho, ya la Constitución de 1822 estableció un Congreso Bicameral y, desde esa fecha, las constituciones siguientes (1823, 1826, 1828, 1833, 1925 y 1980) han contemplado la existencia de un Congreso de dos cámaras. Adicionalmente el sistema de representación en el Congreso se funda tanto en el territorio como en la población. De este modo, el Senado tiene una representación territorial y así cada región está representada por dos senadores o, excepcionalmente, cuatro. La Cámara de Diputados, en cambio, distribuye sus cupos sobre la base de la población y por eso la Región Metropolitana (Santiago) elige a 32 diputados y la XI Región de Aysén a solo 2. Una iniciativa que se construya sobre un regionalismo excesivo puede superar el Senado pero avanzar con mayor dificultad en la Cámara de Diputados.

La pregunta que queda planteada ahora es que hará Perú respecto de estos argumentos. ¿Tiene sentido repensar su diseño institucional legislativo?

Artículo relacionado: Bicameralidad y Representación (de Francisco Morales)


* Abogado. Licenciado en Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile. Master y Doctor en Derecho, U. de Chicago. Es abogado del Estudio Morales y Besa y Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del Desarrollo y de Análisis Económico del Derecho en la Pontificia Universidad Católica de Chile.

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