Sobre los costos de establecer topes remunerativos para los funcionarios públicos

Por:  Eduardo Quintana Sánchez*, Socio de Santiváñez Abogados

El 18 de diciembre el Ejecutivo presentó al Congreso un proyecto de ley sobre montos máximos para las remuneraciones de funcionarios públicos. Estos topes remunerativos se crearon con la Ley 28212 (abril de 2004), modificada a través del Decreto de Urgencia 038-2006. La Ley 28212 y el mencionado proyecto de ley señalan que el Presidente de la República puede percibir como máximo 10 unidades de ingreso del sector público (UISP) y que los demás altos funcionarios del Estado que le siguen en jerarquía deben percibir 6 UISP. Asimismo, contemplan que los demás funcionarios públicos, cualquiera sea su modalidad contractual o régimen laboral, deben percibir como máximo 6 UISP.

El proyecto de ley mencionado sustenta la existencia de los topes remunerativos como un desarrollo de lo previsto en el artículo 39 de la Constitución Política que define la jerarquía de los funcionarios del Estado. En el proyecto se afirma que este artículo no sólo establece la prelación honorífica de los funcionarios, sino que contiene una norma principio sobre la relación entre la jerarquía y la remuneración a percibir.

Como ventajas del proyecto de ley se puede mencionar que facilita el ordenamiento de las escalas remunerativas de los funcionarios y permite un adecuado control del gasto estatal en remuneraciones; asimismo, contiene un principio de equivalencia entre el rango del funcionario, que va unido al grado de responsabilidad que asume, y la remuneración por sus servicios al Estado.

Sin embargo, no debe olvidarse la evaluación conjunta de sus ventajas y desventajas para determinar su conveniencia y viabilidad. Para ello se debe identificar sus costos para compararlos con sus beneficios. Esto no sólo incluye costos monetarios, como los de recolección y análisis de la información para diseñar la medida legal o los de vigilancia y control de su cumplimiento, sino también costos no monetarios, como los incentivos que se configuran con la medida en el largo plazo.

En un proyecto como el planteado los costos de diseño de la propuesta se reflejarían, por ejemplo, en una definición objetiva de los topes remunerativos en función de información sobre las funciones realizadas, el tipo de responsabilidad y el nivel de especialización de cada categoría de funcionario. En el proyecto comentado se desconoce cuál ha sido el análisis para definir que el Presidente puede percibir hasta 10 UISP y los demás altos funcionarios del Estado 6 UISP.

Cabría preguntar la razón de la diferencia de 4 UISP y si ello responde a la identificación de distintas responsabilidades y grados de especialización. Piénsese por ejemplo si las funciones y la relevancia de las decisiones del Presidente de la República, del Presidente del Congreso y del Presidente del Tribunal Constitucional son tan distintas. También podría preguntarse si no era más adecuada una diferencia menor para remunerar adecuadamente a altos funcionarios, distintos al Presidente de la República, con encargos de gran relevancia y responsabilidad. Otros podrían plantear más bien que se justificaba una diferencia mayor, como por ejemplo una relación de 2 a 1 entre la remuneración del Presidente y la de los demás altos funcionarios.

Un análisis de ese tipo es oneroso y creemos que no se ha realizado al elaborar el proyecto, con lo cual en realidad no se están considerando los costos que realmente irrogaría diseñar una propuesta de esta naturaleza con la debida motivación.

La evaluación de los costos de vigilancia y control de la propuesta parecería simple, pues bastaría comparar la remuneración de cada funcionario con el tope previsto. Sin embargo, para verificar el cumplimiento de las normas se requiere recopilar información sobre el desempeño de los agentes sujetos a la obligación legal, prever y realizar acciones de supervisión y fiscalización, y definir procedimientos para aplicar medidas correctivas o de sanción en caso de incumplimiento. Todo esto es parte de los costos de vigilancia y control de una medida legal.

En la exposición de motivos del proyecto se afirma que no obstante existir los topes remunerativos, se ha evidenciado que muchos funcionarios públicos vienen percibiendo remuneraciones más altas que la del Presidente de la República. Inclusive en una conocida revista semanal se menciona que el Contralor General de la República, llamado natural a velar por el cumplimiento de este proyecto de ley, tendría que revisar en primer lugar su propio caso para que su remuneración se encuentre acorde con los topes previstos.

Lo anterior pone en evidencia la falta de mecanismos y vías específicas para vigilar y controlar el respeto de los topes remunerativos, lo que ha permitido el incumplimiento de las reglas existentes. Consideramos que al elaborar el proyecto de ley comentado tampoco se han considerado los costos de control y vigilancia de los topes remunerativos propuestos, pese a haberse verificado ya su incumplimiento. En tal sentido, nuevamente la propuesta carece de un adecuado análisis de costos para compararlos con las ventajas que podría tener.

Los costos no monetarios de la propuesta también son de la mayor relevancia. Entre ellos debe tomarse en cuenta por ejemplo los incentivos que pueden generarse con los topes remunerativos. En particular, en un contexto como el peruano, en donde el ejercicio de funciones en el sector público lamentablemente no tiene la prestancia y valor intrínseco que sí tiene en otras realidades.

En efecto, la medida propuesta puede reducir los incentivos de los profesionales para aceptar cargos en el Estado o para enrolarse en el sector público. Por ejemplo, si la remuneración máxima prevista no es considerable pero el cargo es de gran responsabilidad y requiere una alta especialización, es probable que sean pocos los profesionales que tengan el conocimiento y experiencia requeridos y que estén dispuestos a asumir dicha responsabilidad. De igual modo, si la proyección de ingresos en el sector público no es suficientemente atractiva, los nuevos profesionales podrían dejar de considerar la carrera administrativa como una opción laboral con futuro.

Por ello, tendría que haberse considerado la posible descapitalización del Estado en términos de recursos humanos como potencial costo de la propuesta. Ello es de particular importancia si, como indican los titulares de un diario limeño, recientemente el Ministro de Economía y Finanzas ha señalado que al sector público le hace falta un importante número de cuadros técnicos y profesionales para superar una serie de cuellos de botella en materia de inversión pública. En el proyecto de ley tampoco se hace explícito un análisis de este tipo de costos no monetarios.

Este breve comentario demuestra que el proyecto de ley no identifica realistamente los costos monetarios y no monetarios, de corto y largo plazo, que involucra establecer topes remunerativos para los funcionarios públicos. Esta carencia no determina que sea inválido establecer dichos topes remunerativos, pero si llama la atención sobre la necesidad de que este tipo de decisiones se adopten con la suficiente información y evaluación.

*Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Master en Regulación de Servicios Públicos de la London School of Economics and Political Science. Profesor de Facultades de Derecho y Programas de Post Grado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, de la Universidad del Pacífico, de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, y de la Universidad ESAN. Socio de Santiváñez Abogados

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