Ley de Consulta Previa en Perú: un buen paso inicial

Por: Mirva Aranda, Erick Soriano y Salvador Herencia Carrasco*  **

El Congreso del Perú ha dado un paso importante en el camino de implementar el marco jurídico vigente sobre pueblos indígenas en el Perú al aprobar el 23 de agosto la Ley de Consulta Previa (1). Como se sabe, el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Triales en Países Independientes (2) está vigente en nuestro país desde febrero de 1995, pero en todos estos años es muy poco lo que se ha avanzado para ponerlo en práctica. Una de las razones para este retardo es que tanto el Convenio como otros estándares internacionales sobre pueblos indígenas implican un cambio profundo en la estructura del Estado, así como un proceso de reconocimiento y aceptación de la interculturalidad.

  Es importante señalar que el Convenio 169 tiene como objetivo mejorar la gobernabilidad de los países y reparar una deuda histórica con los pueblos indígenas. Esto implica la posibilidad de conservar e inclusive recuperar sus costumbres y tradiciones propias, pero no para alejarse de la vida nacional sino al contrario, para participar en ella de una forma más activa y sin tener que renunciar a su cultura para ello. En resumen, la ley de consulta previa tiene un elemento de reivindicación de ciudadanía hacia los pueblos indígenas.

Para que estos procesos se inicien se necesitan políticas estatales claras e integrales con las que todavía no contamos. Hasta la fecha solamente se han dado iniciativas puntuales en diversos temas que no llegan a configurar una política de Estado en la materia. A pesar de su importancia, la ley de consulta previa todavía es una medida aislada que tiene que ser complementada con otro tipo de reformas.

 Ahora bien, ¿Cuál puede ser el impacto de la ley de consulta previa en la prevención y manejo de conflictos? De acuerdo con el último reporte de la Defensoría del Pueblo, actualmente existen 214 conflictos sociales reportados en el Perú (3). Al respecto, existe un consenso en que el aumento en número y violencia de los conflictos sociales puede convertirse en el mediano plazo en el principal foco de inestabilidad política del Perú.

 En principio, la Ley de Consulta Previa establece un marco jurídico sobre el cual organizar el diálogo en procesos de exploración de recursos naturales que puedan darse en territorios indígenas. En este sentido, la ley no puede ser vista como un freno para los proyectos de inversión que requiere el país, sino como un medio que permita a todas las partes negociar. Sin embargo, se debe resaltar que la decisión final para aprobar o no un proyecto recae en el Estado, lo que representará un reto que podrá disminuir o aumentar el número de conflictos sociales, especialmente los socio-ambientales.

 En cuanto al contenido de la ley, hay aspectos positivos que constituyen un avance para la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas. Entre ellos se pueden destacar el reconocimiento de principios y conceptos del Derecho Internacional que ya están vigentes en el Perú pero que era necesario desarrollar, como las características de la consulta previa. Además se dispone que se otorgue un financiamiento específico para la realización de las consultas. Este aspecto es de suma importancia dado que si no se tiene los recursos necesarios para hacer las consultas previas, la ley no solo puede terminar como buena intención sino también podría aumentar, en lugar de disminuir, los conflictos sociales.

Finalmente, y frente a la dispersión que existe en la actualidad sobre los datos reales y actuales de la población indígena, la ley ordena la creación de una base de datos de la población indígena en el Perú que estará a cargo del Ministerio de Cultura, a través del Viceministerio de Interculturalidad. De ejecutar esta disposición, el Estado peruano podría responder las siguientes preguntas básicas en torno a los pueblos indígenas: ¿cuántos son? y ¿dónde están?

 Sin embargo, también hay aspectos preocupantes, principalmente la generalidad en las definiciones que puede llevar a que en la reglamentación o aplicación de la norma se distorsionen los conceptos. Por ejemplo, en la definición de los sujetos a quienes se debe consultar, se dice que se debe tratar de colectivos que mantengan sus tradiciones, sin hacer la precisión que hace el Convenio 169 de que esta conservación puede ser total o parcial. Esto puede llevar a que se piense que solamente las comunidades con mayor identidad cultural propia son sujetos de este derecho. Asimismo, no se ha mencionado los supuestos en los cuales el Derecho Internacional exige que se obtenga el consentimiento de los pueblos indígenas por tratarse de supuestos especiales en los que se pone en peligro su misma existencia.

Creemos que el significativo avance que se ha dado en el Congreso con la aprobación de la Ley de Consulta Previa, debe ir acompañado de mecanismos que la hagan viable y que pasan por el fortalecimiento del Viceministerio de Interculturalidad, la adecuación de las normas internas de los Ministerios vinculados a la explotación de recursos naturales y a la dotación de fondos  suficientes para llevar a cabo con éxito los procesos de consulta previa. De no ser así, la buena intención que encierra la norma pueda que no llegue a alcanzar su objetivo y la frustración a que dé lugar eche por tierra todo aquello que hoy es motivo de cierto optimismo.

Desde el lado de las organizaciones indígenas se deberá hacer un esfuerzo para solucionar los problemas internos que las organizaciones indígenas nacionales y regionales tienen en la actualidad y que ocasionan que las decisiones tomadas por las dirigencias sean cuestionadas por las bases. Este problema se va a vivir con mucha fuerza cuando se realicen los procesos de consulta que dispone la ley y es uno de los retos que las propias organizaciones tienen que solucionar a fin de darle viabilidad a este procedimiento de participación y decisión ciudadana.

En conclusión, se trata de un gran avance y un esfuerzo sumamente positivo, que deberá ser acompañado de la elaboración de políticas integrales y que esperemos que implique el inicio de un trabajo serio en la materia, como modo de mejorar la gobernabilidad en nuestro país, de recuperar la riqueza cultural de los pueblos indígenas y que se pueda tanto disminuir como prevenir los conflictos sociales.

  30 de agosto de 2011

 (*) Profesores del Curso de Prevención y Manejo de Conflictos Sociales en el Perú organizado por la Comisión Andina de Juristas, con el apoyo de NESST. Las opiniones contenidas en este artículo son de responsabilidad exclusiva de los autores y no comprende la posición institucional de la Comisión Andina de Juristas o de NESST.

(**) Artículo previamente publicado en la página web de Facebook de la Comisión Andina de Juristas. Hemos reproducido su contenido con la autorización del Dr. Salvador Herencia, a quien agradecemos por su generosidad.

(***) Imagen tomada de la galería de Altamar

 (1) Ver: http://es.scribd.com/doc/62953577/Ley-de-Consulta-Aprobada-23-08-2011

(2) Ver: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/singles.pl?query=011989169@ref&chspec=01

(3) Ver: Ver: http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/

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