¿Kosovo independiente? Aún no. (Análisis sobre la Opinión Consultiva de la CIJ)

Por: Agustín Grández[1]

El 22 de julio último la Corte Internacional de Justicia (CIJ), el principal órgano judicial de las Naciones Unidas, determinó en decisión dividida [ver la Opinión Consultiva aquí], que la declaración unilateral de independencia realizada por Kosovo no contravenía el derecho internacional. Luego de conocida esta decisión, las reacciones fueron inmediatas: del lado de la población kosovar existió celebración y júbilo por la decisión; las autoridades del gobierno autónomo de Kosovo reclamaron que Serbia cumpla con reconocer a Kosovo como un Estado independiente y que “vuelva y venga a nosotros para conversar sobre tantos temas de interés mutuo, de importancia mutua.”[2]. Los representantes del Estado Serbio llamaron a la calma luego de conocida la decisión de la CIJ, el ministro de Relaciones Exteriores serbio, Vuk Jeremic, reiteró que la posición del Estado serbio es la de no reconocer una declaración unilateral de independencia por parte de Kosovo. Pero no solo en Serbia y Kosovo, la decisión de la CIJ generó repercusiones, países como España, Canadá, Rusia, China y otros, mostraron su preocupación y desacuerdo por lo que muchos consideran el primer gran paso de los movimientos independentistas, que se desarrollan dentro de Estados, para alcanzar una autonomía completa y  obtener la condición de Estado soberano.

Siendo esta la cuestión, será oportuno abordar las dos preguntas siguientes: 1) ¿por qué la CIJ determinó que la declaración de independencia de Kosovo no vulneraba el Derecho Internacional?; y 2) ¿qué consecuencias genera esta decisión en el ámbito internacional? Previo a responder a nuestras preguntas, será importante presentar brevemente los antecedentes del caso de Kosovo, para tener un panorama general de la situación.

A raíz de la grave situación humanitaria que venía produciéndose en Kosovo, por el ataque sistemático contra la población Albanesa, por parte de la antigua República Federativa de Yugoslavia (RFY), y la crisis de violencia desatada en la región, la OTAN decide intervenir militarmente en marzo de 1999. En junio de ese mismo año, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aprobó la Resolución 1244(1999), que tenía como objetivo poder solucionar la crisis humanitaria que se vivía en Kosovo. La Resolución 1244 estableció la creación de la Misión de las Naciones Unidas para Kosovo (MINUK) encargada en un primer momento de organizar e implementar una administración provisional en Kosovo que permitiera una autonomía de gobierno respecto a la RFY;  posteriormente pasó a supervisar el desarrollo de instituciones provisionales de gobierno autónomo local y trasladar a estas nuevas instituciones locales las competencias propias de gobierno. Todo esto de manera provisional hasta que se alcanzara un acuerdo definitivo sobre la situación de Kosovo que respetara la integridad territorial de la RFY pero que tuviera en cuenta un gobierno autónomo sustancial sobre Kosovo.

La MINUK desarrolló sus funciones y fue implementando el plan diseñado para Kosovo, con lo cual hacia el año 2001 comenzó el traspaso de funciones administrativas a las Instituciones Provisionales de Autogobierno, dentro del marco constitucional adoptado por la MINUK. Es así que, en la actualidad, Kosovo cuenta con un Presidente, un Primer Ministro y una Asamblea. Sin embargo, como lo señala la Resolución 1244, estas instituciones provisionales tienen un carácter transitorio hasta que se decida el destino final de Kosovo. Si bien se desarrollaron continuas negociaciones para alcanzar un acuerdo definitivo, las posiciones de Serbia, de respetar la integridad territorial del país, y Kosovo, que busca alcanzar la condición de Estado libre y soberano, no permitían alcanzar un acuerdo final. Esta situación condujo a que el 17 de febrero de 2008, la Asamblea y los representantes de las Instituciones Provisionales de Autogobierno de Kosovo declararan de manera unilateral la independencia del Estado kosovar. Declaración que Serbia desconoce y considera inválida, pero que igual supuso que diversos estados (hasta el momento 69) reconozcan como Estado a Kosovo. El 8 de octubre de 2008, la Asamblea General de las Naciones Unidas, a través de la Resolución 63/3, solicitó la opinión consultiva de la CIJ, respecto a si la declaración unilateral de independencia realizada por las Instituciones Provisionales de Autogobierno de Kosovo (IPAK) era respetuosa y acorde al Derecho Internacional.

La Opinión Consultiva de la CIJ, establece que la pregunta formulada por la Asamblea General, apunta a determinar únicamente si la declaración unilateral de independencia realizada por las IPAK vulneraban o no el Derecho Internacional, indicando que la pregunta no implica ningún pronunciamiento respecto a si la declaración de independencia confería la calidad de Estado a Kosovo o los supuestos en los que un grupo humano  o comunidad puede separarse de un Estado. Precisa la CIJ que, si bien puede señalar que la declaración unilateral no vulnera el Derecho Internacional, esto no significa que se esté validando el ejercicio de derechos que a través de la declaración se reivindican o plantean.

Hecha esta aclaración, la Corte señala que, en materia de Derecho Internacional General, no existe ninguna prohibición a realizar declaraciones de independencia, ya que la mera declaración no genera la vulneración del Derecho de los estados a su integridad territorial y sólo se pueden condenar aquellas declaraciones de independencia que impliquen el uso de la fuerza o vulneraciones a normas de derecho internacional o de ius cogens. Respecto al Derecho Internacional aplicable para el caso de Kosovo, la Resolución 1244, la CIJ señala que este tampoco ha sido vulnerado, debido a que la declaración de independencia no fue realizada por sus autores en su calidad de miembros de las IPAK sino en su calidad de representantes del pueblo Kosovar. Al haber actuado fuera del marco de constitución establecido por la MINUK, la declaración no tiene ningún efecto legal en las IPAK a su cargo y al no existir en la Resolución 1244 una prohibición expresa para que los autores declaración puedan realizar una declaración de independencia (fuera del marco constitucional establecido) no se estaría vulnerando la Resolución 1244. Por lo tanto, la CIJ considera que en el caso de la declaración de independencia de Kosovo no existe vulneración al Derecho Internacional.

La decisión tomada por la CIJ no fue unánime y dentro del mismo órgano se formularon duras críticas a la Opinión Consultiva. En ese sentido se pronunció el Vice-presidente de la CIJ, Peter Tomka, que señaló que la Corte había sobrepasado sus competencias al opinar sobre una cuestión, como Kosovo, respecto a la cual el Consejo de Seguridad es el único competente en determinar si un acto realizado por las instituciones de Kosovo, que se encuentra dentro de un régimen de administración territorial internacional, es de conformidad con el marco normativo aplicable para ese tipo de regímenes. El vicepresidente Tomka señala, además, que la Corte obvió hechos fácticos al considerar que los autores de la declaración no actuaron como miembros de las IPAK, estando claro, a su parecer, que la declaración formulada el 17 de febrero de 2008 fue realizada por el integro de la Asamblea de Kosovo, que incluyen al Presidente y su Primer Ministro. La declaración del Vicepresidente Tomka finaliza señalando su preocupación por lo que él considera un dictamen de la mayoría de la CIJ basada en consideraciones políticas y el contexto actual de Kosovo, yendo más allá del plano jurídico que es aquel que le compete a la Corte. Los jueces Koroma, Bennouna y Skotrnikov se pronunciaron de manera similar criticando duramente la Opinión Consultiva de la CIJ.

No hay dudas que la Opinión Consultiva es polémica, siendo especialmente controvertida la cuestión de la condición de los autores de la declaración que es el punto central de la argumentación de la CIJ para considerar que no existe vulneración al Derecho Internacional. A pesar de todas las críticas que se puedan formular contra este dictamen, este ya fue emitido, por lo que corresponde ahora analizar qué consecuencias se generaran a partir de esta Opinión Consultiva.

Considero que por el momento no se puede establecer qué consecuencias prácticas son las que producirá este dictamen. No olvidemos que estamos frente a una Opinión Consultiva, que es un procedimiento consultivo restringido a ciertos organismos y agencias de las Naciones Unidas y tiene como finalidad resolver dudas sobre materias jurídicas particulares que ayuden a estos organismos a realizar sus actividades. Se trata de un dictamen no vinculante, salvo que expresamente se solicite. En ese sentido, la repercusión de este dictamen dependerá del uso que le de la Asamblea General en sus actuaciones futuras respecto al caso de Kosovo. Sin embargo, es importante precisar que la propia Corte restringió el alcance que la Opinión Consultiva pudiera tener, al limitar la cuestión al simple análisis si la declaración unilateral de independencia como acto vulneraba el Derecho Internacional, evitando pronunciarse sobre el fondo de la cuestión que es si esta declaración genera efectos jurídicos y por lo tanto confiere la condición de Estado a Kosovo.

Esto nos permite concluir que el futuro de Kosovo es aún incierto, el dictamen de la Corte no ha significado un cambio en la situación jurídica de Kosovo: aún se encuentra bajo el control y supervisión de la MINUK y el Consejo de Seguridad. Por tanto, resulta prematuro señalar que Kosovo es un Estado plenamente constituido y resulta erróneo considerar que este dictamen significa una puerta abierta para las diversas reclamaciones independentistas, como algunos alarmistas quisieron hacer creer. El tema de Kosovo, y en general el tema de las reclamaciones de independencia y aplicación del derecho a la libre determinación dentro de estados, se encuentra aún abierto y nada nos permite vislumbrar que en el corto plazo se encuentre una solución definitiva.

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[1] Adjunto de Docencia del curso “Sujetos de Derecho Internacional”, PUCP.

[2] Declaraciones realizadas por el Ministro de Relaciones Internacionales de Kosovo, Skender Hyseni. En: http://www.bbc.co.uk/mundo/internacional/2010/07/100722_serbia_kosovo_corte_internacional_justicia_az.shtml