Límites a la Extensión de la Propiedad Agraria de la Costa

Por:  Raúl Ravina*

Se viene discutiendo en el Congreso de la República un Proyecto de Ley que limitaría la extensión de los predios agrícolas de la costa a 40,000 hectáreas.

Se ha cuestionado que la propuesta legislativa nos devuelve a la época de la llamada Reforma Agraria, a lo que sus promotores han respondido que este proyecto no implica expropiaciones de tierras, y esto es cierto.  Sin embargo, en lo que si se parece a la Reforma Agraria, como veremos más adelante, es en su desconfianza en la propiedad privada.

Desde el punto de vista legal, el proyecto es constitucional en tanto el artículo 88º de la Constitución establece que por Ley se puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona.  Es decir, es la propia Constitución la que abre la posibilidad de limitar la extensión de la tierra agraria.  Al parecer, tanto el artículo 88º de la Constitución de 1993 como el Proyecto de Ley comentado cuestionan algunos de los efectos de la acumulación en el mercado (en este caso de las tierras) y, por ello, plantean que el Estado intervenga para corregir las llamadas “Fallas del Mercado”.

Sin embargo, ni la Constitución ni el Proyecto de Ley tienen en cuenta que, lamentablemente, la intervención del Estado no siempre mejora las cosas pues también existen las llamadas “Fallas del Estado” que en algunos casos generan efectos más negativos que los que intentaron corregir.  Por eso es tan importante que, más allá de la legalidad de un Proyecto de Ley, se cumpla con hacer un concienzudo análisis costo-beneficio que demuestre que la implementación de la norma generará un resultado positivo neto para el país.  Lamentablemente, el Proyecto carece de un verdadero análisis que ponga en la balanza los pros y contras de su aprobación.

Por otro lado, es bastante sorprendente que se tenga tanto interés en limitar los efectos del latifundio, un fenómeno que es más bien escaso en el país y, en cambio, se preocupen tan poco por resolver el problema de la gran cantidad de minifundios que existen en nuestro territorio y que, justamente por sus dimensiones, tienen serías limitaciones de escala que afectan a sus propietarios día a día.

Entre los argumentos que se esbozan a favor de la limitación se señala que la acumulación de tierra conlleva una posición de dominio peligrosa que podría afectar a los consumidores, a la pequeña y mediana propiedad y que atenta contra la seguridad alimentaria del país.  Al respecto, es importante recordar que en el Perú no se sanciona el tener una posición preponderante o de dominio en el mercado (que por lo demás es el objetivo de cualquier empresario) sino los abusos que dicha condición generen, es decir, se da un control ex  post.  En cambio, con este proyecto se daría una suerte de control ex ante sin ni siquiera acreditar una presencia relevante en el mercado y mucho menos la presencia de un daño que sea cierto.

En segundo lugar, la presencia de grandes propietarios de terrenos en las zonas rurales del país no es un fenómeno nuevo, por ejemplo, las Comunidades Campesinas y las antiguas Cooperativas Agrarias tienen y han tenido grandes extensiones de propiedad.  De hecho, la mayoría de los empresarios o grupos empresariales que son actualmente propietarios de las mayores extensiones de tierra en la Costa del Perú las han adquirido directa o indirectamente de las antiguas Cooperativas Agrarias.  En ese sentido, da la impresión que más que eliminar el latifundio, lo que se busca es limitar la presencia de las empresas privadas en el campo costeño a pesar de que estás han venido desarrollando con éxito importantes inversiones agroindustriales generadoras de divisas.

Por otro lado, el argumento de que el Latifundio promueve el monocultivo y, por lo tanto, pone en riesgo la seguridad alimentaria del país, suena a discurso del siglo pasado.  Hoy la mayoría de países, incluyendo los desarrollados, no producen todos los alimentos que consumen, la globalización y la creciente especialización hacen que lo importante para garantizar la seguridad alimentaria no sea qué productos produces sino cuánto puedes comprar y, para ello, lo que se necesitan son divisas y no producir de todo.  Ahora bien, incluso aceptando el argumento de la seguridad alimentaria, es bastante discutible si esta se pone en riesgo por la concentración de grandes extensiones de tierra, pues por el contrario, debería generar importantes sinergias y economías de escala que redundarían en una mayor productividad de la tierra.  Además, siendo la tierra un bien tan escaso en el Perú, no podemos darnos el lujo de desperdiciarlo y debemos promover que sea dedicado a su uso más valioso y que genere las divisas que nos permitan adquirir esos otros productos que no producimos.

Tampoco queda claro como la “gran propiedad” afecta a la pequeña y mediana propiedad, descartemos las afectaciones ilegales o delictivas porque ellas están ya sancionadas por nuestro ordenamiento y no se necesitaría de una norma adicional que las repela.  Aparentemente, el riesgo estaría en la mayor capacidad de competir y desplazar a los pequeños y medianos propietarios del mercado.  En nuestra opinión, este argumento contiene básicamente un cuestionamiento de carácter ideológico, pues en todas las actividades económicas es posible que los productores más grandes desplacen a los más pequeños y eso no es en si mismo problema sino una regla elemental del mercado.  Sin embargo, al igual que en la Reforma Agraria, se cuestionan los efectos del mercado dada las especiales condiciones de pobreza que se viven en el campo y se postula que el Estado debe intervenir para proteger  a la población del campo.  En nuestra opinión, en este caso la cura termina siendo peor que la enfermedad, pues al mantener de forma artificial (vía limitación de la competencia) a pequeños y medianos agricultores que en realidad no son competitivos se les está condenando a mantenerse en un Status Quo de sobrevivencia sin posibilidades de salir del estancamiento, además, debe tenerse en cuenta que la Reforma Agraria obligó a ser “empresarios” a los campesinos beneficiados lo que no ha redundado en buenas condiciones de vida para ellos, quizás sería más lógico que estos agricultores se asocien o sean incorporados como socios o trabajadores en empresas agrícolas más eficientes y en mejores condiciones.

Hay varios cuestionamientos adicionales que se le pueden hacer al Proyecto de Ley, por ejemplo, se puede cuestionar que la delimitación en 40,000 hectáreas es arbitraria, que una medida de este tipo va a generar una baja en los precios de la tierra que va a afectar también a los pequeños y medianos propietarios y, en especial, que nuestros legisladores pretendan decidir la escala de producción adecuada (en este caso en el agro) y no dejar que los empresarios, en razón de criterios de productividad y economías de escala, lo hagan.

Una reflexión final, es sorprendente el poco aprecio que los peruanos tenemos a una institución tan importante como el derecho de propiedad.  Probablemente la mayoría de la población piensa que en realidad un Proyecto de Ley como este no les afecta y hasta tendrán cierto gusto en que se controle a los empresarios.  Sin embargo, recordemos que el ataque al derecho de propiedad puede comenzar con la afectación a los grandes terratenientes, pasar luego por la expropiación de los medios de comunicación y terminar con la confiscación de los ahorros del público, total, cuando el “Ogro Filantrópico” despierta, nadie se salva.

* Raúl Ravina es asociado de Estudio Grau desde el 2009. Se especializa en Derecho de Propiedad y Saneamiento de Tierras, Infraestructura y Minería. Antes de Estudio Grau, fue Gerente de Relaciones Comunitarias de Minera Gold Fields La Cima, Gerente de Proyectos del Instituto Libertad y Democracia para sus proyectos en México y República Dominicana, Gerente de Titulación y de Declaración y Regularización de la Propiedad de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y abogado asociado del Estudio Jorge Avendaño.